Austeridad: Cuándo funciona y cuándo no de Alberto Alesina, Carlo Favero y Francesco Giavazzi examina la política de austeridad y sus efectos económicos. La idea principal del libro es que la austeridad puede ser útil en ciertas circunstancias, pero puede ser dañina en otras.
Los autores argumentan que la austeridad puede ser beneficiosa cuando se utiliza para reducir el déficit público y la deuda en países con altos niveles de deuda y déficit, ya que esto puede aumentar la confianza de los inversores y reducir las tasas de interés a largo plazo. Sin embargo, también advierten que la austeridad puede ser contraproducente cuando se aplica en países con una economía débil y con poco margen de maniobra para reducir el gasto público.
En general, el libro sugiere que la austeridad no es una política de una sola medida y que los responsables de formular políticas deben considerar cuidadosamente las circunstancias económicas y las condiciones del país antes de adoptar medidas de austeridad.
Principales ideas de Austeridad
- Si se hace correctamente, la austeridad no siempre es una mala noticia.
- Los trabajos anteriores sobre austeridad no han tenido en cuenta preocupaciones como las expectativas, los incentivos y la confianza.
- Un enfoque narrativo de los datos puede arrojar nueva luz sobre los efectos de la austeridad.
- La austeridad basada en el gasto puede producir resultados positivos.
- La austeridad basada en impuestos a menudo conduce a recesiones más profundas.
- La austeridad jugó un papel clave después de la crisis financiera de 2008, para bien o para mal.
- La política de austeridad es compleja, pero no es necesariamente un “beso de la muerte” político.
Si se hace correctamente, la austeridad no siempre es una mala noticia.
Desde la crisis financiera de 2008, todo el mundo ha estado hablando de “austeridad”, no sólo los economistas, sino también el público en general. ¿Pero qué significa exactamente?
En pocas palabras, la austeridad es un tipo de política gubernamental que apunta a reducir el déficit presupuestario –es decir, cuando el gasto público es mayor que los ingresos que recibe– para que el nivel de deuda sea estable. Hay dos maneras en que los gobiernos pueden hacer esto: aumentando los impuestos y recortando el gasto.
Aunque algunos economistas y políticos ven la austeridad como una política sensata, puede resultar impopular entre el público en general. Y, sin embargo, la evidencia muestra que es posible ser reelegido después de introducir controvertidas medidas de austeridad. Es más, la austeridad puede incluso ser buena para la economía en su conjunto.
En un mundo ideal, no habría necesidad de austeridad. Los gobiernos acumularían un superávit cuando la economía está en auge y tendrían un déficit cuando esté en recesión, del mismo modo que un trabajador estacional podría ahorrar mucho cuando llegue dinero y utilizar esos ahorros cuando se agote el trabajo. En general, el superávit y el déficit se equilibrarían entre sí, eliminando la necesidad de medidas drásticas de austeridad.
Pero no es así como suele suceder. En primer lugar, es común que los gobiernos sigan endeudándose incluso durante un auge económico. Y en segundo lugar, una crisis inesperada –ya sea una pandemia o una guerra– a menudo requiere altos niveles de gasto.
Para países como Italia y Grecia, la Gran Recesión de 2008 fue especialmente terrible porque habían estado acumulando demasiada deuda en los años previos a la crisis. Entonces, cuando llegó la repentina conmoción de 2008, se encontraban en dos tipos de problemas a la vez.
En casos como ese, la necesidad de austeridad es clara. Y aunque las medidas de austeridad pueden salir mal, como en el caso de Grecia, un programa de austeridad correctamente gestionado puede lograr reducir el déficit sin causar daños graves a la economía.
¿Cómo es esto posible? Bueno, a través de un análisis detallado de un gran conjunto de datos, los autores se acercaron a una respuesta. A pesar de la complejidad de la pregunta, encontraron que un punto tiende a ser cierto: los recortes de gastos a menudo conducen a mejores resultados que los aumentos de impuestos.
Los trabajos anteriores sobre austeridad no han tenido en cuenta preocupaciones como las expectativas, los incentivos y la confianza.
John Maynard Keynes fue un influyente economista del siglo XX cuyo trabajo todavía se considera relevante en la actualidad.
Según él, recortar el gasto público tiene un efecto multiplicador en la economía: el recorte inicial crea un impacto negativo aún mayor en el producto interno bruto (también conocido como PIB). Mientras tanto, aumentar los impuestos también provoca una ligera caída del PIB –porque la gente tiene menos ingresos disponibles–, pero el efecto no es tan pronunciado.
El modelo simple de Keynes ha sido actualizado y ampliado desde las décadas de 1920 y 1930, pero todavía se cree ampliamente en la esencia del argumento. Sin embargo, los autores sugieren que incluso las versiones revisadas no tienen en cuenta consideraciones importantes: específicamente, que los anuncios sobre austeridad no afectan sólo a las cifras. También afectan las actitudes y expectativas de las personas para el futuro.
Consideremos las expectativas. Lo que la gente hace hoy no está determinado sólo por el presente. También tomamos decisiones basadas en lo que creemos que va a pasar en el futuro. Ésa, sostienen los autores, es una de las razones por las que los recortes del gasto en realidad pueden impulsar la economía.
Cuando se recortan los programas gubernamentales, la gente bien puede esperar que los impuestos bajen en el futuro, ya que el gobierno no necesitará tanto dinero. Y por eso la gente gastará más hoy, esperando pagar menos impuestos en el futuro. Por otro lado, si la gente espera que los impuestos aumenten en el futuro, no siempre esperarán a que se produzca el cambio. Empezarán a ahorrar de inmediato.
Por supuesto, esto sólo se aplica a las personas con ingresos disponibles, ya que quienes viven de sueldo en sueldo no pueden ahorrar. Sin embargo, cuando más personas son capaces de ahorrar, los efectos de la austeridad están determinados por las expectativas futuras.
El aumento de impuestos también afecta los incentivos . Unos impuestos más altos podrían hacer que trabajar sea menos atractivo para las personas, especialmente si son la segunda fuente de ingresos de un hogar o se acercan a la jubilación. Por otro lado, recortar los pagos de transferencias, como las prestaciones, puede aumentar los incentivos al alentar a las personas a trabajar.
Otra preocupación es la confianza. Los inversores sólo querrán apoyar a un gobierno que creen que tiene control sobre su economía. Los recortes del gasto pueden enviar una señal clara de que el Estado está tomando decisiones responsables, aumentando así la confianza de los inversores. Sin embargo, aumentar los impuestos no mejora la confianza de los inversores, al menos no según el análisis de los autores, como pronto descubriremos.
Un enfoque narrativo de los datos puede arrojar nueva luz sobre los efectos de la austeridad.
Muchos intentos anteriores de analizar la austeridad se toparon con el mismo problema: es muy difícil de medir.
Y no sólo por la influencia de la expectativa, el incentivo y la confianza que comentábamos en el apartado anterior. También es difícil determinar si un cambio en las finanzas de un país fue causado en absoluto por la austeridad. Por ejemplo, es posible que el déficit de un país disminuya simplemente debido a un mayor crecimiento.
Lo que hace que el análisis sea aún más complicado es el hecho de que los cambios desde la austeridad suelen producirse en el transcurso de varios años, a veces con modificaciones de política en ese sentido. Por eso los autores necesitaban una mejor manera de comprender lo que realmente estaba pasando.
Teniendo en cuenta todas estas motivaciones complejas, los autores adoptan lo que llaman un enfoque narrativo. Esto les permite ver con mayor precisión cómo la política de austeridad de un gobierno afecta a la economía.
El conjunto de datos de los autores se extrajo de 16 países generalmente ricos, predominantemente en Europa, pero también incluyen a Estados Unidos, Canadá, Australia y Japón. Examinaron episodios de consolidación fiscal –otro término para referirse a la austeridad– entre 1981 y 2014. Además de casos de las décadas de 1980 y 1990, un número considerable de estudios de caso provinieron del período posterior a la Gran Recesión de 2007-2009.
Cada plan dentro del conjunto de datos fue etiquetado como basado en gastos (lo que significa que implicaba recortar el gasto público) o basado en impuestos (lo que significa que implicaba aumentar los impuestos). Por supuesto, el panorama completo era más complejo que esto, porque un plan de austeridad típico tiene una mezcla de ambos. Sin embargo, la mayoría de las veces, una clara mayoría de los ahorros provino de un lado o del otro, y los resultados se mantuvieron incluso después de excluir los casos en los que se acercaba una división 50/50.
Los datos sólo incluyeron casos en los que los gobiernos introdujeron específicamente políticas destinadas a reducir el déficit, y los autores registraron cuándo se anunciaron las medidas de austeridad y cuándo se introdujeron realmente. Por eso su enfoque es “narrativo”: en lugar de imaginar que los cambios de política surgen de la nada, reconoce que las actitudes cambian en el momento en que se anuncian las políticas.
La austeridad basada en el gasto puede producir resultados positivos.
Como ya hemos comentado, hay dos tipos de austeridad: la austeridad basada en el gasto se centra en reducir el gasto público, mientras que la austeridad basada en impuestos aumenta los ingresos del gobierno. Estas diferencias fundamentales tienen efectos muy diferentes en la economía.
Según los autores, la austeridad basada en el gasto suele tener un efecto mucho más leve que el aumento de impuestos. En algunos casos, puede incluso conducir a un crecimiento del PIB.
Los autores llaman a esto austeridad expansiva, cuando el efecto multiplicador keynesiano ocurre a la inversa y una caída en el gasto conduce al crecimiento económico.
La austeridad expansiva es un concepto controvertido que va en contra de la teoría económica y ciertamente no sucede cada vez que un gobierno reduce el gasto. Pero aunque los casos expansionistas no son la norma, tampoco son verdaderamente excepcionales.
Un ejemplo es el de Austria en los años 1980. En los primeros tres años de la década, el gobierno introdujo una serie de medidas de austeridad, y el 74 por ciento de estos recortes se basaron en el gasto. Con recortes que totalizaron el 2,5 por ciento del PIB, la economía se desaceleró al principio. Pero luego el PIB per cápita aumentó un 2 por ciento en 1982 y un 3 por ciento en 1983.
Canadá también logró una austeridad expansiva en los años noventa. Partiendo de una relación deuda-PIB inicial del 80 por ciento, el primer ministro Brian Mulroney, un conservador progresista, detuvo el crecimiento del gasto público e hizo algunos recortes. Los liberales lo derrotaron en las elecciones de 1993, pero también estaban a favor de la austeridad, y a ello siguieron nuevos recortes del gasto. En general, a pesar de cada vez más recortes, con un promedio de alrededor del 0,5 por ciento del PIB por año, la producción per cápita siguió creciendo y, a partir de 1996, la relación deuda/PIB comenzó a caer.
Entonces, si bien los recortes del gasto pueden llevar a una menor producción en algunas áreas, el aumento de la demanda en otras áreas podría compensar con creces eso. En otras palabras, si las condiciones son adecuadas, la austeridad expansiva es posible.
De hecho, al combinar todos sus datos para construir un caso promedio, los autores encontraron que los planes de austeridad basados en el gasto generalmente causan sólo una ligera caída del PIB después de un año, que luego se estabiliza en una caída ligeramente menor en los años posteriores. E incluso cuando la austeridad basada en el gasto no es expansiva, sus efectos siguen siendo preferibles a los de la austeridad basada en los impuestos, como descubriremos en el próximo apartado.
La austeridad basada en impuestos a menudo conduce a recesiones más profundas.
Cuando los autores construyeron su caso promedio, también observaron el efecto de la austeridad basada en impuestos sobre el PIB per cápita. En este modelo, el efecto inicial de un aumento de impuestos fue una caída notable del PIB, y esa caída se hizo aún mayor en años posteriores.
Según el análisis de los datos, la austeridad basada en los impuestos empuja a las economías a la recesión durante varios años. Este es un resultado especialmente sorprendente si se compara con el leve efecto de la austeridad basada en el gasto.
Basta con mirar a Irlanda entre 1982 y 1986. El gobierno planeó eliminar el déficit por completo para 1987, y la principal forma en que intentaron hacerlo fue a través de aumentos de impuestos, dejando el gasto público prácticamente intacto. Pero esto apenas impidió que el déficit creciera. Para empeorar las cosas, pronto se hizo evidente que el objetivo de eliminar el déficit simplemente no era alcanzable, lo que causó preocupación entre el público en general.
En general, la relación deuda/PIB de Irlanda acabó creciendo: del 74 por ciento en 1982 al 107 por ciento en 1986. No fue hasta 1987 que el gobierno empezó a hacer recortes del gasto, momento en el que la economía empezó a crecer de inmediato.
Algo similar ocurrió en Portugal, que, en 1983, introdujo un programa que apuntaba a reducir el déficit presupuestario en un 2 por ciento del PIB. La producción per cápita del país había estado creciendo cuando introdujeron las medidas –el 60 por ciento de las cuales eran aumentos de impuestos– pero luego disminuyó durante dos años consecutivos. Portugal también atrajo sustancialmente menos inversiones. ¿El resultado? El PIB cayó un 2,3 por ciento en 1984, a pesar de que el promedio en toda Europa estaba creciendo.
En el conjunto de datos de los autores, los resultados son claros: la austeridad basada en impuestos conduce a una disminución de la producción. Aunque los casos individuales difieren en sus detalles, este resultado clave no puede explicarse a través de factores como la política monetaria, la fluctuación de los tipos de cambio o las reformas estructurales introducidas junto con las medidas de austeridad. Independientemente de estos factores, la austeridad basada en impuestos generalmente conduce al mismo resultado negativo.
Pero ¿por qué la austeridad basada en los impuestos es considerablemente peor para la economía que la austeridad basada en el gasto? Hay una variedad de razones, pero una de las más importantes tiene que ver con la confianza, que presentamos anteriormente.
En resumen, recortar el gasto a menudo conduce a una mayor confianza en el gobierno, lo que lo hace más atractivo para los inversores. Los aumentos de impuestos, por otra parte, reducen el atractivo para los inversores debido al efecto negativo sobre la riqueza.
La austeridad jugó un papel clave después de la crisis financiera de 2008, para bien o para mal.
Todos los ejemplos hasta ahora han sido de los años 1980 y 1990. Pero hoy en día, cuando la gente piensa en austeridad, piensa en tiempos más recientes. Después de todo, la crisis financiera de 2008 condujo a programas de austeridad masivos en los años siguientes.
Desde entonces, el debate en torno a la austeridad ha sido apasionado y, a menudo, motivado ideológicamente. Es por eso que los autores ofrecen su análisis de datos como una mirada a la austeridad centrada en los hechos, aunque estos son complejos y difieren mucho de un país a otro.
Empecemos por el Reino Unido. Su reacción inmediata a la crisis de 2008 fue introducir políticas fiscales expansivas. Recién en 2010 el nuevo gobierno de coalición introdujo medidas de austeridad, principalmente en forma de recortes del gasto. En total, las medidas representaron casi el 3 por ciento del PIB en cinco años.
El crecimiento de la producción per cápita fue de -5 por ciento en 2009, pero el promedio de seis años entre 2009 y 2015 fue de +1,6 por ciento, un cambio considerable. Es más, el gobierno conservador detrás de las medidas obtuvo buenos resultados en las elecciones de 2015, obteniendo la mayoría.
La historia de Grecia no es tan positiva. Después de disfrutar de un rápido crecimiento desde finales de la década de 1990, Grecia quedó devastada por el shock de 2008. De 2010 a 2014, el gobierno hizo recortes extraordinariamente altos que ascendieron al 20 por ciento del PIB. No funcionó y la relación deuda-PIB se disparó al 180 por ciento en 2014.
¿Por qué las cosas salieron tan mal?
En verdad, nunca se pudieron lograr ahorros de esa magnitud y los organismos internacionales fueron duros al imponer estas medidas al país. Además, al descartarse el default como alternativa, la tensa situación internacional empeoró las cosas.
La economía griega estaba en una situación desesperada cuando comenzó la austeridad: no era el momento perfecto para recortar el presupuesto. Aun así, el ejemplo de Grecia plantea una pregunta importante: ¿cuándo es el momento adecuado para introducir medidas de austeridad?
El jurado todavía está deliberando sobre esa cuestión; sin embargo, según los autores, el momento preciso en que se introduce un programa de austeridad no es necesariamente la consideración más importante. De mucha mayor importancia es si el paquete de austeridad se compone de aumentos de impuestos o recortes del gasto.
La política de austeridad es compleja, pero no es necesariamente un “beso de la muerte” político.
Si se busca una manera segura de lograr el éxito electoral, aumentar los impuestos y recortar el gasto público probablemente no sea el camino a seguir. Es comprensible que a los votantes les gusten los impuestos bajos y los servicios bien financiados, lo que a menudo significa que recompensan las políticas de corto plazo sin considerar los costos de largo plazo.
De todos modos, esa es la sabiduría convencional. Pero, como sugieren los autores, los gobiernos pueden obtener buenos resultados en las urnas incluso después de que se introduzcan medidas de austeridad.
Siempre hay muchos factores que determinan el resultado de una elección, más allá de la austeridad o incluso de la economía en su conjunto. Aun así, la suposición ampliamente difundida de que la austeridad es una receta para el fracaso electoral probablemente no sea cierta en absoluto.
En 1997, Canadá reeligió a su gobierno pro-austeridad, al igual que Suecia en 1998 y Finlandia en 1999. Y, como ya se mencionó, el Partido Conservador del Reino Unido aumentó su porcentaje de votos después de cinco años de austeridad en 2015. Así que, si bien no hay regla universal, está claro que no todos los programas de austeridad conducen a un cambio de gobierno.
Aún más complejo que ganar unas elecciones es gobernar un país. Esa complejidad es una de las razones por las que los gobiernos continúan implementando programas de austeridad basados en impuestos, a pesar de la evidencia de su efecto negativo.
¿Por qué los gobiernos no siempre recurren a recortes de gastos? Además de ser difíciles de implementar, pueden plantear desafíos que no se refieren sólo a números. Después de todo, tienen que provenir de partes específicas del presupuesto, y algunos políticos argumentarán fuertemente en contra de ellos, tanto porque a ningún político le gusta que le recorten su propio presupuesto como porque pueden creer sinceramente en la importancia de un plan en particular.
En comparación con las maniobras políticas que requieren los recortes del gasto, los aumentos de impuestos pueden parecer relativamente sencillos. Además, su impacto suele estar más extendido entre la población. De hecho, si un país ya está en crisis, los aumentos de impuestos pueden ser la única opción posible.
La conclusión es que las medidas de austeridad no son fáciles de implementar y algunas situaciones –como la que atravesó Grecia– pueden resultar particularmente difíciles. Sin embargo, como sostienen los autores, muchas suposiciones sobre la austeridad simplemente no son ciertas. En algunas situaciones, si se hace bien, la austeridad puede funcionar.