En un mundo cada vez más interconectado y complejo, las herramientas de poder y conflicto han evolucionado más allá de las armas convencionales. Dos libros recientes abordan esta transformación desde diferentes perspectivas: The Trade Weapon: How Weaponizing Trade Threatens Growth, Public Health and the Climate Transition de Ken Heydon y Siempre en guerra: Todo es un arma» de Mark Galeotti. Ambos autores exploran cómo las políticas y estrategias no convencionales se están utilizando para alcanzar objetivos geopolíticos y estratégicos, aunque cada uno se enfoca en aspectos distintos de esta nueva realidad.
Ambos autores destacan los riesgos y las limitaciones de utilizar herramientas no convencionales para alcanzar objetivos estratégicos, y proponen alternativas más efectivas para mitigar estos efectos negativos. La lectura conjunta de estos libros proporciona una comprensión más completa de cómo la weaponización está transformando las relaciones internacionales y qué medidas pueden adoptarse para enfrentar estos desafíos.
El comercio como arma según Ken Heydon
En «The Trade Weapon», Ken Heydon presenta una crítica profunda sobre la creciente tendencia de los gobiernos a utilizar la política comercial como una herramienta de política exterior para alcanzar objetivos no económicos. Heydon, ex alto funcionario del gobierno australiano y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), argumenta que esta «weaponización» del comercio tiene consecuencias negativas significativas para el crecimiento económico, la salud pública y la transición hacia una economía baja en carbono. Según Heydon, las sanciones comerciales y las restricciones utilizadas con fines políticos o de seguridad nacional pueden interrumpir las cadenas de suministro globales, aumentar los costos para los consumidores y obstaculizar los esfuerzos globales para combatir el cambio climático.
La guerra híbrida según Mark Galeotti
Por otro lado, en Siempre en guerra: Todo es un arma, Mark Galeotti explora cómo la weaponización se ha extendido a prácticamente todos los aspectos de la vida moderna, desde la desinformación y los ciberataques hasta la subversión y el crimen. Galeotti argumenta que la guerra tradicional ha sido reemplazada por formas más sutiles y encubiertas de conflicto, conocidas como guerra híbrida o guerra en la zona gris (ver Desafiando la zona gris: ‘The Defender’s Dilemma’ de Braw). Estas formas de conflicto no declaradas y permanentes utilizan una amplia gama de herramientas no militares para lograr objetivos estratégicos, creando inestabilidad y crisis de legitimidad en todo el mundo.
Heydon versus Galeotti: Convergencias y divergencias
Ambos libros coinciden en que la weaponización de herramientas no convencionales es una tendencia creciente y preocupante en el ámbito internacional. Mientras Heydon se centra específicamente en la política comercial y sus implicaciones para el crecimiento económico, la salud pública y la transición climática, Galeotti aborda un espectro más amplio de técnicas de weaponización, incluyendo la desinformación, el espionaje y el crimen organizado. Ambos autores destacan los riesgos y las limitaciones de utilizar estas herramientas para alcanzar objetivos estratégicos y proponen enfoques alternativos más efectivos.
Heydon sugiere que los gobiernos deberían invertir en la resiliencia de las cadenas de suministro globales, refutar argumentos espurios de seguridad nacional para la autosuficiencia y adoptar acciones directas para lograr objetivos de salud pública y medioambientales. Galeotti, por su parte, propone que las democracias occidentales pueden defenderse de esta forma sutil de guerra mediante una mayor vigilancia y adaptabilidad, e incluso utilizar estas técnicas en contra de sus adversarios.
Uso de la política comercial para fines no económicos
El oportuno libro Heydon describe cómo los gobiernos utilizan la política comercial para lograr fines no económicos. Los gobiernos occidentales han utilizado restricciones comerciales para castigar la agresión transfronteriza, como la invasión de Ucrania por parte de Rusia en 2022, y las violaciones de derechos humanos, como el abuso de China a su minoría uigur. También aplican restricciones comerciales en nombre de reducir la dependencia doméstica de cadenas de suministro globales frágiles, mejorar la autosuficiencia en la producción de artículos considerados críticos para la seguridad nacional y fomentar avances científicos que sirvan al medio ambiente y la salud pública.
Consecuencias negativas de la weaponización del comercio
Heydon argumenta que las sanciones comerciales a menudo son ineficaces y pueden tener consecuencias negativas no deseadas. Estas sanciones pueden amenazar el crecimiento económico, la salud pública y la transición climática. Por ejemplo, las sanciones impuestas a Rusia tras su invasión de Ucrania en 2022 y las sanciones contra China por el trato a su minoría uigur son ejemplos de cómo las restricciones comerciales se utilizan para castigar violaciones de derechos humanos y agresiones territoriales. Sin embargo, estas sanciones también pueden perjudicar a las economías de los países que las imponen, creando efectos adversos en sus propios mercados y ciudadanos.
Además, Heydon destaca que las sanciones pueden interrumpir las cadenas de suministro globales, lo que puede llevar a una mayor dependencia de la producción nacional y a un aumento de los costos para los consumidores. Por ejemplo, las restricciones a la exportación de semiconductores a China por parte de Estados Unidos no solo afectan a China, sino que también pueden acelerar el desarrollo de la capacidad de fabricación de chips de China y negar a las empresas estadounidenses oportunidades de crecimiento a través de la exportación.
Sanciones internacionales y su efectividad
Las sanciones internacionales pueden adoptar muchas formas diferentes, incluyendo sanciones económicas, embargos, prohibiciones de viaje, congelación de activos y restricciones comerciales. En su libro «The Trade Weapon», Ken Heydon arroja luz sobre la creciente práctica de utilizar la política comercial como un arma geopolítica. Heydon, ex alto funcionario del gobierno australiano y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), argumenta que las sanciones comerciales a menudo son ineficaces y pueden tener consecuencias negativas no deseadas.
Heydon sostiene que las sanciones comerciales pueden amenazar el crecimiento económico, la salud pública y la transición climática. Por ejemplo, las sanciones impuestas a Rusia tras su invasión de Ucrania en 2022 y las sanciones contra China por el trato a su minoría uigur son ejemplos de cómo las restricciones comerciales se utilizan para castigar violaciones de derechos humanos y agresiones territoriales. Sin embargo, estas sanciones también pueden perjudicar a las economías de los países que las imponen, creando efectos adversos en sus propios mercados y ciudadanos.
Además, Heydon destaca que las sanciones pueden interrumpir las cadenas de suministro globales, lo que puede llevar a una mayor dependencia de la producción nacional y a un aumento de los costos para los consumidores. Por ejemplo, las restricciones a la exportación de semiconductores a China por parte de Estados Unidos no solo afectan a China, sino que también pueden acelerar el desarrollo de la capacidad de fabricación de chips de China y negar a las empresas estadounidenses oportunidades de crecimiento a través de la exportación.
Heydon también critica el uso de sanciones como una herramienta para promover la autosuficiencia nacional en nombre de la seguridad nacional. Argumenta que la resiliencia económica se logra mejor a través de la inversión en la flexibilidad y adaptabilidad de las economías, en lugar de recurrir a medidas proteccionistas costosas.
En cuanto a la transición climática, Heydon señala que las sanciones pueden obstaculizar los esfuerzos globales para combatir el cambio climático. Por ejemplo, las barreras arancelarias y no arancelarias a los materiales fotovoltaicos solares pueden limitar el acceso a tecnologías verdes esenciales, retrasando la adopción de energías renovables.
Finalmente, Heydon sugiere que en lugar de depender de las sanciones comerciales, los gobiernos deberían considerar enfoques alternativos más efectivos, como la inversión en la resiliencia de las cadenas de suministro globales, la refutación de argumentos espurios de seguridad nacional para la autosuficiencia y la adopción de acciones directas para lograr objetivos de salud pública y medioambientales. También aboga por un mayor uso de incentivos diplomáticos positivos para inducir cambios de comportamiento en países como Corea del Norte y Rusia, en lugar de confiar únicamente en las sanciones punitivas.
La política comercial impulsada por la geopolítica
El libro de Heydon demuestra que la política comercial está cada vez más impulsada por la geopolítica y la soberanía nacional en lugar de la eficiencia económica y el avance humano. «Como resultado, estamos viendo que el arma comercial se invoca en cuatro campañas interrelacionadas y mutuamente reforzadas», escribe Heydon. En los cuatro casos, las motivaciones para usar el arma comercial encarnan la intención de imponer daño a los agresores percibidos, rivales geoestratégicos, infractores de la soberanía o supuestos aprovechadores ambientales.
Heydon identifica estas cuatro campañas como: sancionar la agresión, armar la cadena de valor global, la autodefensa comercial y la lucha por el bien común. En cada una de estas campañas, el uso de la política comercial como arma tiene consecuencias que van más allá de los objetivos inmediatos, afectando la estabilidad económica global y la cooperación internacional.
Restricciones comerciales y su historia
Primero, las restricciones comerciales, como las sanciones a la invasión de Rusia a Ucrania o el trato de China a su minoría uigur, tienen una larga historia. Pero la paradoja, argumenta Heydon, es que aunque las sanciones pueden contar con el apoyo popular, tienden a no funcionar, imponiendo daño al propio país sancionador. El desafío es cómo hacer que las sanciones sean más efectivas, como inducir una respuesta mediante «zanahorias diplomáticas».
Heydon sugiere que las sanciones deben ir acompañadas de incentivos diplomáticos que fomenten el diálogo y la cooperación, en lugar de depender únicamente de medidas punitivas. Este enfoque podría aumentar la efectividad de las sanciones y reducir el impacto negativo en las economías de los países sancionadores.
Cadenas de valor globales y autosuficiencia
A continuación, Heydon aborda el tema de las cadenas de valor globales y el llamado de los líderes mundiales, desde Emmanuel Macron de Francia hasta Xi Jinping de China, a ser más autosuficientes. La pandemia de Covid-19 puso el foco en las mascarillas, por ejemplo, mientras que la invasión de Ucrania mostró la gran dependencia europea del petróleo de calefacción importado de Rusia. Pero, como señala Heydon, la economía mundial y sus principales empresas tienen un impresionante historial de lidiar con grandes choques, ya sean resultado del terrorismo (11 de septiembre) o desastres (el tsunami de 2011 en Japón). La búsqueda de resiliencia, o la capacidad de recuperarse, no requiere recurrir a un proteccionismo costoso. Una economía bien gestionada, que sea flexible y adaptable, es la mejor fuente de resiliencia.
Heydon argumenta que la autosuficiencia a través del «reshoring» (repatriación de la producción) y el «friend-shoring» (traslado de la producción a países aliados) es una respuesta inadecuada a las interrupciones de la cadena de suministro. En su lugar, aboga por fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro globales mediante la diversificación y la inversión en infraestructuras críticas.
Semiconductores y medidas estadounidenses
Otro tema de las cadenas de valor globales abordado por Heydon es el de los semiconductores. Argumenta que las medidas estadounidenses diseñadas para congelar la tecnología de semiconductores de China en los niveles de 2022 e impedir su desarrollo militar aumentarán los costos para los consumidores sin lograr un objetivo estratégico. Argumenta que las restricciones estadounidenses perjudicarán a Estados Unidos al acelerar perversamente el desarrollo de la capacidad de fabricación de chips de China y al negar a las empresas estadounidenses las oportunidades de crecimiento a través de la exportación.
Heydon destaca que estas medidas pueden tener efectos contraproducentes, ya que pueden incentivar a China a desarrollar su propia industria de semiconductores, reduciendo así la dependencia de las tecnologías estadounidenses y potencialmente superando a Estados Unidos en este campo crítico.
[Para hacerse una idea más precisa recomiendo la lectura de ‘La guerra de los chips’ de Chris Miller]
Guerra comercial entre Estados Unidos y China
Esto nos lleva a la guerra comercial de Donald Trump con China (continuada por el presidente Joe Biden) con aranceles aplicados a las importaciones de acero y aluminio debido a supuestas prácticas comerciales desleales. Heydon ve esto como un caso de Estados Unidos tomando la ley comercial internacional en sus propias manos. En su lugar, pide que las acciones de Estados Unidos fortalezcan el sistema multilateral basado en reglas, notablemente el mecanismo de solución de disputas de la Organización Mundial del Comercio.
Heydon argumenta que el fortalecimiento del sistema multilateral de comercio, en lugar de la imposición unilateral de aranceles, es esencial para mantener la estabilidad y la equidad en el comercio internacional. Esto incluye apoyar y mejorar los mecanismos de resolución de disputas de la OMC para asegurar que las reglas comerciales se apliquen de manera justa y consistente.
Mecanismo de ajuste en la frontera de carbono de Europa
Heydon también presta atención al Mecanismo de Ajuste en la Frontera de Carbono de Europa, que ve como un arma comercial utilizada ostensiblemente para promover la transición climática castigando a los supuestos aprovechadores ambientales. Pero Heydon ve que el comercio abierto tiene un papel importante que desempeñar en la lucha contra el cambio climático, y los costos de los mercados cerrados pueden verse en las restricciones a los materiales fotovoltaicos solares por extensas barreras arancelarias y no arancelarias.
Heydon sugiere que, en lugar de utilizar medidas proteccionistas, los gobiernos deberían fomentar el comercio abierto y la cooperación internacional para abordar los desafíos ambientales. Esto incluye la eliminación de barreras comerciales que impiden el acceso a tecnologías verdes y la promoción de políticas que incentiven la adopción de energías renovables y prácticas sostenibles.
En resumen, «The Trade Weapon» de Ken Heydon ofrece una crítica detallada y bien fundamentada sobre el uso de sanciones comerciales como herramienta geopolítica, destacando sus limitaciones y proponiendo alternativas más efectivas para alcanzar los objetivos internacionales y nacionales.
Ejemplos adicionales y el futuro del arma comercial
Ken Heydon aporta numerosos ejemplos para reforzar su argumento sobre los peligros de la weaponización del comercio. Uno de los casos más ilustrativos es el de China, que bloqueó la importación de vacunas occidentales de ARNm más efectivas durante la pandemia de COVID-19. Este tipo de acciones no solo obstaculizan la respuesta global a emergencias de salud pública, sino que también demuestran cómo las sanciones comerciales pueden ser utilizadas para fines políticos a expensas del bienestar global.
Heydon también menciona que, a pesar de la creciente evidencia de los efectos negativos de las sanciones comerciales, es poco probable que veamos una disminución en su uso. Los gobiernos tienden a preferir las sanciones comerciales como una reacción rápida o una solución inmediata, ya que estas medidas pueden implementarse rápidamente y dan la impresión de un liderazgo decisivo. Sin embargo, Heydon advierte que esta preferencia por las sanciones rápidas y punitivas puede ser contraproducente a largo plazo, ya que a menudo resultan ineficaces y pueden dañar tanto a los países sancionados como a los sancionadores.
Caso de las sanciones comerciales de China a Australia
Un ejemplo concreto de las consecuencias de las sanciones comerciales es el caso de las sanciones impuestas por China a Australia. En respuesta a la solicitud del gobierno de Morrison de una investigación internacional independiente sobre los orígenes de COVID-19, China impuso amplias sanciones comerciales a Australia. Estas sanciones afectaron a varios sectores, incluyendo el carbón y los productos agrícolas.
A pesar de los intentos de China de usar tácticas de mano dura, la mayoría de los exportadores australianos más afectados lograron encontrar mercados alternativos. Por otro lado, China sufrió escasez de productos básicos como el carbón y solo pudo consumir langostas australianas después de que fueran contrabandeadas a través de Hong Kong. Este caso ilustra cómo las sanciones comerciales pueden tener efectos adversos no solo en el país sancionado, sino también en el país que impone las sanciones.
Alternativas propuestas por Heydon
Ken Heydon sugiere que, en lugar de depender de las sanciones comerciales, los gobiernos deberían considerar enfoques alternativos más efectivos para alcanzar sus objetivos internacionales y nacionales. Una de las principales recomendaciones de Heydon es la inversión en la resiliencia de las cadenas de suministro globales.
La resiliencia se refiere a la capacidad de anticipar, adaptarse y recuperarse de las interrupciones de manera rápida y efectiva, manteniendo la continuidad de las operaciones. Esto puede lograrse mediante la diversificación de proveedores, la creación de planes de respaldo, la inversión en tecnología para mejorar la visibilidad y agilidad, y el fomento de relaciones sólidas con los socios comerciales.
Heydon también aboga por la refutación de argumentos espurios de seguridad nacional que promueven la autosuficiencia. Argumenta que la autosuficiencia a través del «reshoring» (repatriación de la producción) y el «friend-shoring» (traslado de la producción a países aliados) es una respuesta inadecuada a las interrupciones de la cadena de suministro. En su lugar, propone fortalecer la resiliencia de las cadenas de suministro globales mediante la diversificación y la inversión en infraestructuras críticas.
Además, Heydon sugiere la adopción de acciones directas para lograr objetivos de salud pública y medioambientales. En lugar de utilizar sanciones comerciales, los gobiernos deberían implementar políticas que incentiven la adopción de tecnologías verdes y prácticas sostenibles, y que mejoren el acceso a medicamentos y tratamientos médicos esenciales. Esto incluye la eliminación de barreras comerciales que impiden el acceso a tecnologías verdes y la promoción de políticas que incentiven la adopción de energías renovables.
Heydon también destaca la importancia de utilizar incentivos diplomáticos positivos para inducir cambios de comportamiento en países como Corea del Norte y Rusia, en lugar de confiar únicamente en las sanciones punitivas. Los incentivos diplomáticos pueden incluir la oferta de beneficios económicos, la cooperación en proyectos internacionales y el apoyo en foros multilaterales. Este enfoque puede ser más efectivo para fomentar el diálogo y la cooperación, y para lograr cambios de comportamiento sostenibles a largo plazo.
Perspectivas realistas de Heydon
Ken Heydon adopta una perspectiva realista sobre el futuro de las relaciones comerciales internacionales, especialmente entre Estados Unidos y China. Ve a estos dos países como los principales combatientes en el uso del comercio como arma. A medida que la economía de China se desacelera aún más, en el contexto de una población envejecida y un giro hacia adentro en su política económica, la relación entre estas potencias se vuelve más frágil.
Heydon argumenta que la desaceleración económica de China, combinada con su enfoque en la autosuficiencia y la reducción de la dependencia de las cadenas de suministro globales, podría exacerbar las tensiones comerciales. La continua weaponización del comercio por parte de ambos países podría llevar a una mayor inestabilidad en el sistema comercial global. Las políticas proteccionistas y las represalias comerciales pueden crear un ciclo de escalada que perjudique tanto a las economías nacionales como a la economía global en su conjunto.
En conclusión, Heydon sugiere que, para mitigar los efectos negativos de la weaponización del comercio, es crucial que los gobiernos adopten enfoques más cooperativos y menos punitivos. Esto incluye la inversión en la resiliencia de las cadenas de suministro globales, la promoción de políticas comerciales abiertas y la utilización de incentivos diplomáticos en lugar de sanciones punitivas. Al fortalecer la cooperación internacional y fomentar un entorno comercial abierto y justo, los gobiernos pueden contribuir a la estabilidad económica global y al bienestar de sus ciudadanos.